La Falacia del Enfrentamiento: infraestructura pública vs beneficios fiscales
RESUMEN
En una reciente entrevista radial, el Ministro de Economía comparó los costos del Gasoducto Presidente Néstor Kirchner (GPNK) con el proyecto Southern Energy, señalando una diferencia de USD 4.000/tn versus USD 1.400/tn respectivamente. Este informe examina la validez metodológica de dicha comparación y propone un marco analítico más riguroso para evaluar proyectos de infraestructura energética bajo distintos contextos regulatorios y macroeconómicos. Llama la atención en particular la falacia de crear una narrativa de enfrentamiento entre sector privado y público.
Se hace la aclaración de que el proyecto Southern Energy es tanto un proyecto privado como confidencial. Por lo tanto, la información presentada en este informe proviene de declaraciones públicas del Ministro de Economía y reportes periodísticos, no de documentación oficial del proyecto. Esta limitación imposibilita una comparación técnica rigurosa y constituye una de las principales objeciones metodológicas al análisis ministerial
Como se verá, la comparación presentada entre el proyecto del GPNK (USD 3.100/tn) y el de Southern Energy (USD 1.400/tn) constituye un caso paradigmático de uso inadecuado de datos cuantitativos en el debate público. Las omisiones identificadas en este análisis no son meros detalles técnicos: distorsionan fundamentalmente la interpretación de los hechos.
Específicamente, la declaración ministerial:
Omite que el 65% de la diferencia de precio se explica por variación en precios internacionales del acero (35% de caída entre 2022 y 2025), factor ajeno a la gestión gubernamental o marco regulatorio.
Ignora el impacto de los beneficios fiscales sobre el costo de un proyecto. Mientras el proyecto Southern Energy opera bajo RIGI con numerosos beneficios fiscales, el GPNK no. Con el mismo régimen del RIGI se hubiese reducido el GPNK a un costo de USD 1.630/tn, apenas 16% por encima del proyecto privado.
Pasa de alto el costo de la logística de llevar los caños alrededor del país. Según lo que trascendió públicamente, el proyecto Southern Energy incluye la fabricación y potencial entrega en puerto mientras que el valor del GPNK preveía su traslado e instalación.
Equipara un proyecto de infraestructura pública estratégica, que generó USD 5.668 millones de superávit energético en 2024, con un project finance privado cuyo objetivo es rentabilidad privada, y no ahorro fiscal o seguridad energética.
La comparación por lo tanto no es solo metodológicamente defi ciente: es conceptualmente errónea y esconde los problemas de competitividad y estructura de costos de los que adolecen PYMES y empresas actualmente.
1. Introducción: La Importancia de las Comparaciones Rigurosas
La evaluación de proyectos de infraestructura pública requiere metodologías que aíslen variables para establecer comparaciones válidas. Cuando funcionarios públicos utilizan datos cuantitativos para justificar decisiones de política, la precisión metodológica no es meramente técnica sino que se vuelve fundamental para la rendición de cuentas democrática y la asignación eficiente de recursos.
Este análisis examina las declaraciones del Ministro de Economía sobre el costo por tonelada de tubería en dos proyectos de gasoductos, identificando las variables omitidas y proponiendo ajustes metodológicos que permitan una evaluación más precisa del desempeño relativo de cada proyecto.
2. Descripción de los Proyectos Comparados
2.1. Gasoducto Presidente Néstor Kirchner (GPNK)
Modalidad de contratación: Licitación pública bajo normativa nacional.
Precio adjudicado: USD 3.100/tn puesto en obra (múltiples puntos de entrega: Neuquén, Río Negro, La Pampa, Ordoqui, Mercedes, Cardales).
Contexto macroeconómico: Adjudicación durante conflicto Rusia-Ucrania (febrero 2022), con precio internacional del acero 35% superior al actual.
Marco tributario: Sin beneficios fiscales especiales, con aplicación plena de impuestos y tributos nacionales vigentes.
Empresa adjudicataria: Techint (empresa nacional con capacidad de producción local).
2.2. Proyecto Southern Energy
Modalidad de contratación: Project Finance entre privados bajo RIGI
Precio reportado: USD 1.400/tn (según declaración ministerial; condiciones de entrega no especificadas públicamente).
Contexto macroeconómico: Adjudicación en 2024-2025, con precio internacional del acero normalizado post-conflicto.
Marco tributario: Beneficios completos del RIGI (exenciones fiscales, estabilidad tributaria por 30 años, tipo de cambio diferencial).
Empresa adjudicataria: Welspun (empresa internacional).
3. Análisis Metodológico: Variables No Controladas
Una comparación válida entre proyectos de infraestructura requiere normalizar por variables exógenas que afectan el costo pero son independientes de la eficiencia del proyecto o la gestión gubernamental.
A continuación se identifican las principales variables omitidas en la comparación ministerial:
3.1. Volatilidad de Precios Internacionales del Acero
El precio internacional del acero experimentó una variación del 35% entre el momento de adjudicación del GPNK (febrero 2022, durante el inicio del conflicto Rusia-Ucrania) y la adjudicación del Southern Energy (2024-2025). Este diferencial no refleja diferencias en gestión o eficiencia, sino shocks externos de oferta global.
El conflicto Rusia-Ucrania generó disrupciones sin precedentes en mercados energéticos globales, con precios de gas natural licuado (GNL) superando USD 30/MMBtu y costos de energía industrial alcanzando máximos históricos en Europa. Estos factores impactaron directamente en los costos de producción siderúrgica global.
TABLA 1. Variación de Precio del acero.
Fuente: Fundación Encuentro en base a precios internacionales del acero sujetos a verificación con fuentes públicas como London Metal Exchange o World Steel Association.
3.2. Diferencias en Marcos Regulatorios y Tratamiento Fiscal
El proyecto Southern Energy accede al llamado “Régimen de Incentivos a las Grandes Inversiones” (RIGI) que establece un régimen de excepción tributaria que incluye beneficios excepcionales a:
• La importación de materiales.
• Exención del impuesto a las ganancias por 30 años.
• Liberación de derechos de exportación.
• Estabilidad fiscal y cambiaria garantizada por ley.
• Acceso a tipo de cambio diferencial para remisión de utilidades.
El GPNK, en contraste, fue adjudicado bajo el régimen tributario estándar, con aplicación plena de impuestos nacionales, provinciales y municipales que son clave para el financiamiento de hospitales, colegios, etc. Esta diferencia estructural afecta directamente la ecuación económica del proyecto. Se compara un proyecto (el GPNK) que tributó en su totalidad contra uno que no (Southern Energy).
Comparar ambos proyectos sin ajustar por tratamiento fiscal equivale a comparar el precio de combustible con y sin impuestos incluidos, atribuyendo la diferencia a eficiencia en lugar de estructura de costos.
3.3. Condiciones de Entrega y Alcance del Suministro
El costo reportado del GPNK (USD 3.100/tn) corresponde a entrega puesto en obra en múltiples locaciones geográfi cas, incluyendo costos de logística interna, almacenamiento temporal, y coordinación con cronogramas de soldadura. Esto contrasta con una entrega FOB (Free on Board) en puerto, cuyo costo es estructuralmente inferior.
Las declaraciones ministeriales sobre el Southern Energy no especifican:
• Si el precio de USD 1.400/tn corresponde a entrega en puerto o en obra.
• Condiciones de pago (adelanto, financiamiento, garantías).
• Cronograma de entregas y penalidades por incumplimiento.
Esta opacidad dificulta establecer una comparación técnica definitiva. En proyectos de infraestructura, la diferencia entre entrega en puerto y entrega en obra puede representar 15-25% del costo total del insumo, dependiendo de la complejidad logística.
4. Comparación Normalizada por Variables Exógenas
Aplicando ajustes metodológicos estándar para aislar el efecto de variables exógenas, podemos establecer una comparación más rigurosa:
Tabla 2. Comparación normalizada por variables exógenas.
Fuente: Fundación Encuentro en base a datos del documento analizado. Los ajustes asumen proporcionalidad lineal entre precio del acero y costo final, lo cual constituye una simplificación metodológica. La comparación normalizada sugiere que, bajo condiciones equivalentes de contexto macroeconómico y marco regulatorio, la diferencia de costos se reduce significativamente. La brecha residual de USD 230/tn (14% aproximadamente) entre GPNK normalizado y Southern Energy podría atribuirse a múltiples factores no observados en esta etapa del análisis, incluyendo diferencias en condiciones de entrega, economías de escala, o eficiencias operativas específicas. El precio de adjudicación reportado por el ministro no consideraría la efectiva puesta en marcha e instalación del gasoducto.
5. Elementos de Contexto Relevantes
5.1. Reversión del Gasoducto Norte como Punto de Comparación
Para apreciar mejor el impacto del precio internacional del acero, basta recordar la obra de Reversión del Gasoducto Norte, también provista por Techint, con un costo reportado de USD 2.200/tn sin beneficios RIGI. Esta cifra, adjudicada también por el Estado pero en un contexto de precios normalizados del acero, coincide con el costo ajustado del GPNK calculado en la sección anterior, lo cual refuerza la validez del ajuste por variación de precios internacionales.
5.2. Impacto Económico del GPNK
Independientemente de la comparación de costos unitarios, resulta relevante contextualizar el valor económico generado por el GPNK. En este sentido, la comparación del Ministro de Economía omite una diferencia fundamental: el GPNK es infraestructura pública estratégica cuyo objetivo no es la rentabilidad financiera privada, sino el retorno social y el ahorro fiscal. Esta distinción no es meramente conceptual: determina la lógica de evaluación del proyecto.
Impacto Fiscal y Económico Verificable del GPNK
Los datos públicos disponibles permiten cuantificar el retorno inmediato de la inversión en el GPNK:
Ahorro en importaciones primer año (julio 2023 - julio 2024): USD 3.600 millones.
Balanza energética 2024: superávit de USD 5.668 millones, el más alto en 18 años (Secretaría de Energía, enero 2025).
Reducción de importaciones energéticas 2024: -49,4% interanual, equivalente a USD 4.009 millones totales vs USD 7.920 millones en 2023.
Proyección de ahorro acumulado 2023-2026: USD 24.000 millones.
Estos números no son proyecciones: el GPNK se 'pagó solo' en ahorro de importaciones en menos de un año de operación, considerando un costo total de construcción estimado en USD 2.500-3.000 millones.
Lógica de Inversión Pública vs. Project Finance Privado
La comparación ministerial equipara dos modelos fundamentalmente distintos:
Tabla 3. Comparación ministerial de ambos modelos.
Fuente: Fundación Encuentro en base al marco conceptual de evaluación de proyectos públicos vs. privados. Comparar ambos modelos por costo unitario de insumos sin considerar estas diferencias estructurales equivale a evaluar un hospital público por su 'rentabilidad' versus una clínica privada. Son instituciones con lógicas y métricas de éxito no equiparables.
El RIGI como Subsidio Fiscal Implícito
Una evaluación rigurosa del Southern Energy debería incorporar el costo fiscal de los beneficios RIGI como componente del costo total del proyecto. Los beneficios otorgados incluyen:
Exención de derechos de importación.
Exención / desgravación de tasas aduaneras.
Facilidades de trámites aduaneros.
Exención de impuesto a las ganancias por 30 años (tasa nominal 35%).
Liberación de derechos de exportación (variable según commodity).
Exenciones de IVA y otros tributos en la etapa de construcción.
Garantías cambiarias y de estabilidad jurídica con costo de oportunidad para el Estado.
Si el proyecto Southern Energy genera utilidades gravables de USD 100 millones anuales durante 30 años, la exención de ganancias representa un subsidio fiscal implícito de USD 1.050 millones en valor presente (asumiendo tasa de descuento del 10%). Este costo debería sumarse al análisis comparativo.
En contraste, el GPNK no solo no recibió subsidios fiscales, sino que genera ahorro fiscal neto inmediato vía reducción de importaciones de energía.
6. Conclusiones
Es importante recordar la responsabilidad en la comunicación pública de datos. Cuando funcionarios públicos utilizan estadísticas para justifi car políticas o descalifi car gestiones previas, existe una responsabilidad ineludible de rigor metodológico. Los datos no hablan por sí solos: requieren contexto, ajustes, y honestidad intelectual para evitar conclusiones espurias.
La comparación directa, efectuada con casi 4 años de diferencia, omite variables críticas que distorsionan la interpretación: contexto de precios internacionales del acero, marcos regulatorios diferenciados, y condiciones de entrega.
Ajustado por precio internacional del acero (reducción del 35% entre 2022 y 2025), el costo del GPNK se ubicaría en USD 2.200/tn bajo idénticas condiciones tributarias.
Aplicando beneficios del Régimen de Incentivo a Grandes Inversiones (RIGI) al GPNK, el costo normalizado sería de USD 1.630/tn, evidenciando que la diferencia principal radica en el tratamiento fiscal, no en eficiencia operativa.
La falta de publicidad, normal en contrataciones del sector privado, sobre las condiciones específicas del contrato Southern Energy (entrega en puerto vs. obra, garantías, formas de pago) impide una comparación técnica definitiva.
Dado que el RIGI introduce distorsiones fiscales significativas, resultaría valioso establecer mecanismos de evaluación que calculen el costo fiscal implícito de los beneficios otorgados y lo comparen con alternativas de licitación pública tradicional. También sería importante la publicación de condiciones contractuales: Incluso en esquemas de Project Finance entre privados, cuando proyectos reciben beneficios regulatorios excepcionales (como RIGI), existe un interés público en conocer condiciones básicas de entrega, garantías y cronogramas.
La pregunta relevante no es si el GPNK costó USD 3.100 o USD 1.400 por tonelada de tubo. La pregunta relevante es: ¿qué se hizo con los USD 5.668 millones de superávit energético que ese gasoducto generó en 2024? ¿Y en 2025? ¿Se reinvirtieron en educación, salud, infraestructura? ¿Se utilizaron para reducir deuda o acumular reservas? Esa es la conversación que el país merece tener.