Inteligencia de un Estado en autodestrucción

Informe ejecutivo sobre el DNU N° 941/2025 que modifica las Leyes de Inteligencia, Seguridad Interior y Defensa Nacional por una gestión de “secreto por defecto”

En vísperas de año nuevo, el gobierno modificó por Decreto de Necesidad y Urgencia N° 941/2025 la Ley de Inteligencia, en una reconfiguración del sistema de alto impacto institucional, que no es solo un ajuste técnico o de achicamiento, mediante tres palancas:

• Secreto por defecto: declara encubiertas todas las actividades de inteligencia como regla, ampliando su alcance. Este pilar incrementa el umbral de secretismo y exige controles más robustos para evitar acciones arbitrarias contra los derechos básicos de la ciudadanía y de la transparencia y ética del funcionamiento democrático del Estado.

  
  

• Actividad Coercitiva: habilita que personal de inteligencia aprehenda personas en supuestos amplios de “infiltración, fuga de información clasificada, espionaje, atentados contra el orden constitucional, sabotaje, influencia, injerencia o interferencia de factores externos” -no solo flagrancia-, pudiendo “repeler y/o hacer cesar las agresiones que los pongan en riesgo” en post de proteger instalaciones, desplazamientos u operaciones encubiertas.

  
  

• Estado de control informativo: fortalece una arquitectura de recepción e integración de información e inteligencia de todos los organismos del Estado nacional, -y potencialmente de los provinciales y de CABA- nutriéndose de datos sensibles privados y públicos, bajo la conducción de la SIDE, elevando riesgos de privacidad, perfilado y uso político.

Esta última reconfiguración del Sistema de Inteligencia Nacional pone en jaque la gobernanza democrática y la estructura republicana, en dos dimensiones vinculantes: 1) el gobierno de La Libertad Avanza pone en riesgo los pilares constitucionales del funcionamiento del Estado, modificando normativas que requieren de debate y sanción parlamentaria, mediante DNU; y, 2) centraliza poder sobre información pública y privada eliminando competencias y arquitecturas de contrapesos institucionales, contralores de transparencia pública, debidos procesos y garantías constitucionales. En términos prácticos, ¿Qué significa esto para la ciudadanía? Cuanto más poder de información concentra el gobierno, con más velocidad operativa pero menos transparencia y trazabilidad de su uso, más poder coercitivo puede ejercer sobre los ciudadanos.

Línea de tiempo: cómo cambió el Sistema de Inteligencia Nacional desde la asunción de Milei

Diciembre 2023 – enero 2024: Estado sin presupuesto aprobado

• Con el ejercicio 2024 sin ley de presupuesto nueva, se operó por prórroga y distribución por Decisión Administrativa, bajo el encuadre del Decreto N° 88/2023 y Decisión Administrativa N° 5/2024.

Julio 2024: reingeniería del sistema y shock presupuestario

• El Decreto N° 614/2024 disuelve la Agencia Federal de Inteligencia (AFI) y crea la Secretaría de Inteligencia de Estado (SIDE) y el Servicio de Inteligencia Argentino (SIA), la Agencia de Seguridad Nacional (ASN), la Agencia Federal de Ciberseguridad (AFC) y la División de Asuntos Internos (DAI), como organismos desconcentrados.

  
  

• El DNU N° 656/2024 asignó $100.000 millones adicionales a la SIDE y estableció carácter reservado de esos fondos.

Agosto–septiembre 2024: control legislativo

• El Congreso Nacional rechazó el DNU N° 656/2024 mediante la Resolución N° 76/2024 de la Cámara de Diputados de la Nación y la Resolución N° 32/2024 por del Senado de la Nación, en el marco de lo establecido en el artículo 24 de la Ley Nº 26.122. Mediante el DNU N° 1104/2024 se ordenó la reducción y readecuación de los créditos.

Enero 2026: reconfiguración de arquitectura por DNU

• El DNU N° 941/2025 profundiza la reconfiguración de piezas centrales de la Ley 25.520, no solo en materia de arquitectura del Sistema de Inteligencia Nacional, sino en el alcance y modo de sus actividades: actividades encubiertas, secreto por defecto, contrainteligencia ampliada, coerción mediante aprehensión y conducción de la SIDE del ecosistema informacional y de inteligencia, nutrido de la Dirección General de Inteligencia del Estado Mayor Conjunto de las FFAA y de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, entre otros.

Análisis de las modificaciones criticas punto por punto

a) Desnaturalización de funciones

El DNU 941/2025 introduce un cambio de régimen: establece que todas las actividades de inteligencia son “encubiertas” (nuevo art. 2 bis), desplazando la lógica clásica de reserva selectiva hacia una opacidad por defecto. En democracia, la reserva puede ser necesaria para proteger fuentes y métodos, pero cuando se convierte en regla general, altera el equilibrio entre eficacia y control, porque dificulta el control parlamentario, las auditorías independientes, los controles cruzado y el litigio ciudadano (amparo, hábeas data) destinado a proteger derechos. El resultado es transformar al SIN a una “caja negra” institucional: más información concentrada, menos trazabilidad externa.

Este diseño impacta sobre el conjunto de órganos que integran o abastecen el ciclo de inteligencia (SIDE, DGIEMCO, DNIC y áreas de apoyo), porque expande el margen para producir, circular y almacenar información con baja trazabilidad y transparencia pública. La combinación con la redefinición de “investigación de inteligencia” (art. 2 ter) amplía el paraguas operativo: más actividades pasan a caber dentro de la categoría, y por tanto bajo el velo de encubrimiento.

En ese marco, el artículo 2 quater reescribe la contrainteligencia con una redacción amplia: combate infiltración, espionaje, sabotaje, pero también “influencia, injerencia o interferencia” de factores externos en el proceso decisorio, con “abordajes multidimensionales” y “medidas pasivas” obligatorias en todo el Sector Público Nacional. Aquí aparece el riesgo institucional: el secreto total funciona como condición habilitante para que categorías elásticas operen sin control verificable. Si la opacidad impide saber qué se recopila, con qué finalidad, por cuánto tiempo y quién accede, el sistema deja de proteger al Estado y a los ciudadanos de amenazas externas y empieza a debilitar garantías: privacidad, libertad de expresión y seguridad jurídica (principio de legalidad y razonabilidad).

b) Facultades compulsivas y aprehensión por inteligencia

El punto más crítico del DNU 941/2025 no es administrativo: es un cambio de naturaleza funcional. El art. 4 reescrito mantiene las prohibiciones históricas y tradicionales sobre las actividades de inteligencia, pero abre excepciones vinculadas a contrainteligencia y, sobre todo, incorpora en el art. 10 nonies atribuciones operativas que acercan al sistema de inteligencia a funciones de coerción. El artículo habilita a los órganos del SIN a “proporcionar su propia seguridad”, “repeler y/o hacer cesar agresiones” para proteger instalaciones, bienes, personal, operaciones e información, y lo permite no solo en instalaciones sino también durante desplazamientos o en lugares donde se desarrollen actividades de inteligencia.

El salto cualitativo aparece en la segunda parte: “en el marco del desarrollo de actividades de inteligencia, auxilio o requerimiento judicial y/o comisión de delitos en flagrancia, el personal de inteligencia podrá proceder a la aprehensión de personas”, dando aviso inmediato a fuerzas competentes, como las Fuerzas de Seguridad federales y/o Policías federales y/o provinciales. Esto es políticamente desafiante y jurídicamente altamente litigable porque rompe el principio de separación funcional: la inteligencia produce información y anticipación; la privación de libertad corresponde a fuerzas con competencia legal y bajo reglas procesales estrictas. El análisis integral del DNU genera dudas sobre cuales actores del SIN en esta nueva reconfiguración serian competentes para “la aprehensión de personas” y bajo que procedimientos.

El problema no es solo “qué dice” la norma, sino lo que habilita en práctica: procedimientos sin protocolos claros, discrecionalidad en la determinación del supuesto como “actividad de inteligencia”, y riesgo de degradación del debido proceso. Desde el prisma constitucional, toda privación de libertad se vincula con garantías del art. 18 de la Constitución Nacional (defensa en juicio, límites a la coerción estatal). Además, en investigaciones penales federales, cualquier intervención irregular contamina el origen: actas, cadena de custodia, comunicaciones, y eventuales nulidades. En síntesis, el DNU sube “capacidad” en el papel, pero puede reducir resultados reales: lo que nace oscuro suele caer en tribunales.

c) Elasticidad del concepto de contrainteligencia

El DNU 941/2025 amplía el concepto de contrainteligencia incorporando expresamente la noción de “influencia, injerencia o interferencia de factores externos” en detrimento del proceso decisorio de las autoridades gubernamentales, los intereses estratégicos nacionales o la población.

A primera vista, el objetivo parece razonable: cualquier Estado debe protegerse frente a operaciones extranjeras de infiltración, espionaje o manipulación. El problema surge cuando el texto incorpora dos elementos que vuelven la categoría operativamente elástica: (1) afirma que puede verificarse en “abordajes multidimensionales” del accionar estatal y no estatal, y (2) agrega “medidas pasivas” obligatorias en todo el Sector Público Nacional, bajo responsabilidad de los titulares de los organismos públicos.

En términos institucionales, esto desplaza el eje del espionaje clásico hacia el terreno de la información, la persuasión y la disputa narrativa. Y ahí aparece el riesgo: la “influencia” no es un ilícito ni un indicador objetivo, su utilización como información de inteligencia catalogada como “influencia” en detrimento del proceso decisorio del gobierno interviene en el funcionamiento normal de la democracia: la libertad de prensa, el debate público, la autonomía universitaria, la acción sindical y partidaria, la movilización de organizaciones sociales. Si el paraguas de “contrainteligencia” habilita excepcionar prohibiciones históricas, se abre una ventana para prácticas de vigilancia selectiva o mapeo de redes bajo la justificación de “factores externos” tanto estatales como no.

La clave democrática es que estas categorías requieren límites cerrados, verificables y auditables. Sin definiciones estrictas, la frontera entre defender soberanía y monitorear espacios cívicos se vuelve porosa, y el sistema puede derivar en persecuciones políticas: ampliación informal de funciones bajo retórica de seguridad nacional. Esto no solo afecta libertades de expresión, asociación y/o participación, sino que erosiona la legitimidad: cuando actores sociales sospechan que su actividad puede ser leída como influencia externa, aparece la autocensura, retracción y desconfianza. Por eso, el punto no es negar la contrainteligencia; es exigir candados: tipologías acotadas, umbrales de intervención, control externo real y trazabilidad auditada de cada acceso y cada operación.

Las actividades de inteligencia son “encubiertas” (nuevo art. 2 bis), desplazando la lógica clásica de reserva selectiva hacia una opacidad por defecto. En democracia, la reserva puede ser necesaria para proteger fuentes y métodos, pero cuando se convierte en regla general, altera el equilibrio entre eficacia y control, porque dificulta el control parlamentario, las auditorías independientes, los controles cruzado y el litigio ciudadano (amparo, hábeas data) destinado a proteger derechos. El resultado es transformar al SIN a una “caja negra” institucional: más información concentrada, menos trazabilidad externa.

d) SIDE como “órgano superior del SIN”

El DNU 941/2025 redefine el Sistema de Inteligencia Nacional y ubica a la SIDE como órgano superior y conductor del ciclo de producción. Esta centralización no se limita a ordenar sus propios órganos (inteligencia exterior, contrainteligencia, ciberinteligencia e inspectoría), sino que la coloca en posición de orientar la dinámica de producción y circulación de información que involucra a la DNIC (inteligencia criminal) y la DGIEMCO (inteligencia estratégica militar).

En clave de gobernanza, el diseño es de un “hub”: SIDE define prioridades, estructura coordinación interagencial y consolida un tablero único mediante comunidades (CITN/CIFN). El argumento oficial es mayor eficiencia: evitar superposiciones, acelerar respuestas y mejorar integración frente a amenazas complejas. Sin embargo, el riesgo institucional es que la tarea y la priorización se concentren en un nodo cuya conducción es política por naturaleza, dependiente del Ejecutivo. Si no existen contrapesos interjurisdiccionales y controles externos robustos, se incrementa la posibilidad de politización: qué se investiga, a quién, con qué prioridad, y bajo qué narrativa de amenaza.

Esto es especialmente sensible porque DNIC y DGIEMCO responden a misiones distintas: la primera se vincula con inteligencia criminal, cercana al mundo judicial y en función de recolectar la prueba, mientras la segunda con se vincula inteligencia militar en el marco de la inteligencia científico tecnológica, logística-operativa militar y geopolítica de encuadre de la política defensa. En un modelo sano, esas fronteras protegen tanto a la democracia como a la eficacia: lo judicial requiere procedimientos; lo estratégico requiere análisis. Cuando el comando estratégico se centraliza sin delimitaciones claras, se abre el riesgo de contaminación cruzada: inteligencia estratégica usada en clave penal, o inteligencia criminal absorbida por lógicas geopolíticas encubiertas. En síntesis, con esta reconfiguración se puede mejorar la coordinación, pero también sube el riesgo de persecución, fricción operativa y degradación de legitimidad si el sistema se percibe como herramienta de control político.

e) Control presupuestario concentrado

El DNU refuerza una lógica de control presupuestario centralizada, otorgándole a la SIDE un rol fuerte sobre presupuestos y “gastos de inteligencia y reserva”, incluyendo aprobación y/o conformidad sobre partidas de órganos interjurisdiccionales del sistema, con excepciones puntuales. En inteligencia, el presupuesto no es un insumo neutro: es capacidad operativa y por lo tanto es poder. Quien controla la “caja” define qué se compra, qué se terceriza, qué se prioriza y qué se sostiene en el tiempo.

En abstracto, centralizar podría mejorar la trazabilidad y evitar la dispersión; pero cuando los fondos son reservados, la opacidad aumenta por definición. Por eso, ampliar potestades de caja debería venir acompañado de controles externos más fuertes, no más débiles. El riesgo es que la SIDE se convierta en un superorganismo con mando informativo y poder financiero sobre estructuras que ya operan en reserva. Esa combinación incrementa incentivos para contrataciones indirectas, tercerizaciones difíciles de rastrear y acciones no trazables (ej., trabajos inorgánicos), especialmente en contextos de polarización política.

Este punto se vuelve más sensible por antecedentes recientes: el DNU 656/2024 asignó una ampliación extraordinaria de $100.000 millones a inteligencia con carácter reservado, luego sujeto a readecuación por rechazo legislativo asentada en normativa posterior. Ese antecedente muestra que la discusión no es teórica: existe una tensión institucional real sobre cuánto dinero reservado puede concentrarse y bajo qué controles.

En democracia, el problema no es el presupuesto en sí, sino el equilibrio de la rendición de cuentas: sin auditoría independiente y control parlamentario efectivo, la “caja” se transforma en un vector de poder paralelo. Si además todo es “encubierto”, la rendición de cuentas queda doblemente debilitada. La consecuencia es directa: baja confianza social, sube litigiosidad y suben riesgos de corrupción y de uso político selectivo de capacidades estatales.

f) Las comunidades informativas y de inteligencia como expansión del control del Estado

El DNU crea dos engranajes estructurales de intercambio: la Comunidad de Inteligencia Nacional (CITN) y la Comunidad Informativa Nacional (CIFN). El objetivo planteado resolver la descoordinación interjurisdiccional y consolidar un ecosistema donde los productores de inteligencia y los organismos con información relevante compartan insumos bajo estándares. En la práctica, esto equivale a institucionalizar un sistema de intercambio de información permanente.

La CIFN incorpora un conjunto amplio de organismos públicos con información administrativa sensible, y permite sumar provincias y CABA por convenios. El potencial de eficacia existe en anticipación de amenazas, detección de redes criminales, seguimiento de patrones, mejor coordinación. Pero el riesgo institucional es equivalente: se consolida una base de datos integral estatal con capacidad de cruzar información privada de ciudadanos y empresas, y también información pública del Estado en múltiples jurisdicciones.

La clave crítica es la gobernanza democrática de esa información. Sin reglas estrictas de finalidad, minimización, retención, auditoría, seguimiento del acceso, el intercambio masivo facilita el perfilado y abre la puerta a usos desviados. Desde el punto de vista de ciberseguridad, la concentración también multiplica riesgo: cuanto más centralizado es el activo, más atractivo es para ataques, filtraciones o extorsión. A diferencia de bases dispersas, un incidente en un nodo central puede tener impacto sistémico.

En clave democrática, el riesgo también es de percepción: aun sin abuso comprobado, la idea de “fusión de bases de datos” erosiona la legitimidad de la recolección de información y puede producir autocensura o retraimiento cívico, generando otros problemas para el Estado, agravando la informalidad y la evasión. Por eso, la trazabilidad real del uso de la información no es un detalle técnico: es el corazón del problema. Si se pretende integrar información estatal para inteligencia, el Estado debe garantizar controles externos verificables, límites de acceso por rol, registros de consulta y mecanismos efectivos de rendición de cuentas. De lo contrario, las comunidades pueden convertirse en una infraestructura de vigilancia masiva o de hostigamiento indirecto.

g) Defensa nacional y seguridad interior

La modificación impacta sobre la Defensa Nacional y la Seguridad Interior, aunque no modifique explícitamente las leyes 23.554 y 24.059. El efecto se produce por la práctica: al reordenar el SIN y habilitar que la SIDE requiera apoyo técnico y logístico de las FFAA, fuerzas de seguridad y policías para actividades de inteligencia (art. 10 octies), y al mismo tiempo habilitar seguridad propia y aprehensión (art. 10 nonies), se configura una zona gris entre inteligencia, seguridad interior y defensa.

Esto es crítico porque la arquitectura normativa post-1983 se apoyó en una separación funcional: la defensa se orienta a agresiones externas y el instrumento militar se encuadra en ese paradigma; la seguridad interior recae en fuerzas policiales y de seguridad bajo reglas específicas. Cuando un órgano de inteligencia puede movilizar apoyo de FFAA y/o FFSS y desplegar medidas coercitivas excepcionales, la separación se vuelve porosa y se reabre un debate histórico altamente sensible. Este gobierno ha presentado un proyecto de Ley para permitir la participación de las FFAA en tareas de seguridad interior en caso de una amenaza terrorista ante el llamado del Comité de Crisis; no obstante, dicho proyecto no obtuvo tratamiento en el Congreso. El encuadre del DNU reactiva varios aspectos de dicho proyecto de Ley.

El riesgo operativo es doble. Primero, riesgo de militarización indirecta: aunque se presente como “apoyo logístico” o actuación ante una crisis, la participación de FFAA en entornos vinculados a seguridad interior suele generar tensiones doctrinarias, políticas y reputacionales, y puede empujar una deriva de misión con impacto en entrenamiento, reglas de empeñamiento y legitimidad social. Segundo, riesgo de policialización de inteligencia: si inteligencia actúa como primer respondiente o aprehende, se degradan controles procesales, aumenta la litigiosidad y se multiplica el margen de arbitrariedad.

La salida democrática no es negar coordinación interagencial: es delimitarla y procedimentarla. Sin límites escritos, protocolos públicos, trazabilidad auditada y control parlamentario efectivo, la zona gris no se administra: se expande. Y cuando se expande, lo excepcional se vuelve rutina. En un país con memoria institucional, esa deriva tiene un costo político y social alto: erosiona confianza, habilita sospechas de vigilancia selectiva y debilita el piso de garantías que sostiene la competencia democrática.

Comparación con otros regímenes de Inteligencia

En perspectiva comparada, los regímenes de inteligencia de Países Bajos, Canadá, Reino Unido, Noruega y Alemania comparten un principio rector que explica su eficacia democrática: a mayor capacidad intrusiva del Estado, mayor densidad de controles. En esos modelos, el secreto existe porque la inteligencia lo requiere, pero está “domesticado” por una arquitectura de contrapesos que combina autorizaciones ex ante especialmente para herramientas invasivas, supervisión ex post independiente, control parlamentario profesionalizado y reportes públicos que sostienen legitimidad. Los casos de Países Bajos y Reino Unido son ilustrativos: incorporan mecanismos que revisan la legalidad y proporcionalidad del uso de poderes y fortalecen auditorías externas. El caso de Alemania agrega un diseño por capas, con supervisión parlamentaria y controles específicos sobre interceptación. Canadá aporta una revisión integral del ecosistema de seguridad e inteligencia a nivel estatal, y Noruega consolida una cultura de rendición de cuentas mediante un órgano permanente con reportes públicos. En todos los casos, la eficiencia operativa no depende solo de la coordinación interagencial, sino de la licencia institucional para operar: controles sólidos reducen abusos, evitan escándalos recurrentes, preservan evidencia utilizable y sostienen cooperación con fiscales, jueces y fuerzas ejecutoras.

En cambio, el DNU 941/2025 se orienta, a una presunta eficiencia basada en la centralización y la velocidad: SIDE como nodo superior, creación de comunidades de intercambio (CITN/CIFN) y un régimen de secreto por defecto que eleva el umbral de opacidad. Esa apuesta puede mejorar el “tiempo de gestión de la inteligencia” y la integración de insumos, pero también incrementa los riesgos de zona gris y litigiosidad si no se acompaña con candados equivalentes a los observados en democracias comparables: delimitación estricta entre inteligencia y coerción, definiciones cerradas de categorías elásticas de contrainteligencia, gobernanza verificable de datos y un fortalecimiento efectivo de los controles externos (Comisión Bicameral y auditorías con capacidad real de revisión, trazabilidad de acciones y reportes de transparencia). En síntesis, el debate no es “inteligencia sí o no”, sino qué tipo de inteligencia: una que concentra poder y reserva sin controles proporcionales, o una que logra eficacia sostenida porque opera bajo estándares de legalidad, trazabilidad y contrapesos democráticos.

Constitucionalidad discutible

La constitucionalidad del DNU 941/2025 es discutible y requiere control institucional completo. El art. 99 inc. 3 de la Constitución Nacional exige circunstancias excepcionales y control parlamentario, y la Ley 26.122 establece el procedimiento de revisión por el Congreso. Dado que el DNU introduce cambios estructurales en inteligencia, incluyendo el secreto como regla y facultades operativas sensibles, resulta imprescindible que se debata de inmediato en el Congreso Nacional y se active el control político y técnico que corresponde en democracia.

Recomendaciones:

1. Congreso (Ley 26.122): tratamiento inmediato del DNU, con foco en los artículos que habilitan coerción y/o aprehensión y en el régimen de secreto por defecto, conforme el texto publicado en el Boletín Oficial.

   
   

2. Comisión Bicameral: conformación y activación urgente para emitir dictamen y garantizar control republicano efectivo.

   
   

3. Si no se rechaza íntegro el DNU se debe sancionar una ley correctiva que establezca, como mínimo: (a) aprehensión solo por fuerzas con competencia legal y bajo CPP; (b) definiciones estrictas de “influencia/injerencia/interferencia”; (c) gobernanza de datos (finalidad, minimización, retención, auditoría, logging y sanciones); (d) fortalecimiento real de controles externos (Bicameral y auditoría).

   
   

4. Reglamentación ejecutiva inmediata: protocolos de actuación, trazabilidad y coordinación con el MPF para evitar nulidades y desbordes operativos.

Referencias bibliográficas

• (2024) Chequeado: “Fondos reservados de la SIDE: por primera vez el Congreso rechazó un DNU del Poder Ejecutivo” https://chequeado.com/el-explicador/fondos-reservados-de-la-side-por-primera-vez-el-congreso-rechazo-un-dnu-del-poder-ejecutivo/

• (2024) Proyecto de Ley para permitir la participación de las FFAA en tareas de seguridad interiorhttps://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo2024/PDF2024/TP2024/0013-PE-2024.pdf

• Seguridad Interior e Inteligencia - Canadá https://www.cse-cst.gc.ca/en/accountability/oversight-review

• Seguridad Interior e Inteligencia - Reino Unido https://www.ipco.org.uk/what-we-do/the-double-lock/

• Seguridad Interior e Inteligencia - Noruega https://eos-utvalget.no/wp-content/uploads/2025/06/EOS-annual-report-2024.pdf

• Seguridad Interior e Inteligencia - Alemania https://www.bundestag.de/en/committees/bodies/scrutiny